中国金融监管新框架的最终走向

不断探?#30333;?#27714;更加完善的监管框架基础上只有多重改革协调推进才能达到提升金融监管体制确保金融稳定促进经济发展的初衷

中国十三五规划建议将改革并完善?#35270;?#29616;代金融市场发展的金融监管框架实现金融风险监管全覆盖?#20445;?#30001;此把改革目前的金融监管框架提高到战略高度也引发的日益激烈的讨论和论战

早在三年前笔者在本专栏发表文章中国大部制改革构思提出现有一行三会?#20445;?#19968;行三会指中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会监管体系已不?#35270;?#28151;业经营的金融发展新形势有必要进行深入改革而在今年7月股灾之后的文章驱散股灾阴霾的三步走战略中笔者也明确表示危机暴露出现有金融监管体系缺乏协调迫?#34892;?#35201;改进

如今针对金融协调监管改革的话题再?#25105;?#21457;广泛关注支?#32456;?#19982;反对者皆有不同见解在笔者看来目前对于金融协调监管的讨论主要分为两个层?#21361;?#31532;一个层次是是否应该调整核心争论体现在监管调整的成本与收益究竟孰轻孰重第二个层次是如何调整成立国家层面的金融稳定委员会三会合并成立统一监管机构以及仿效危机后国际央行改革最新经验成立超级央行均是备选方?#28014;?/P>

一改革?#20013;?#37329;融监管框架势在必行

仅第一个层次即是否应该调整而言笔者认为有八大理由去改革现在的金融监管框架

第一混业经营是大势所趋现有金融监管体系?#29616;?#33853;后于金融发展现?#30784;?#21487;以看到目前中国所实行的金融监管体制是?#32454;?#19990;纪90年代逐步形成的伴随着近年来大资管时代的到来混业经营趋势不可逆转然而?#20013;小?#19968;行三会监管格局与这一发展趋势相悖导致金融市场机械分裂监管真空区与监管套利的现象普遍存在?#23548;?#19978;美国次贷危机爆发已为我们提供经验教训当时次贷产?#27867;?#36328;银行证券保险等多种产品设计监管落后恰恰是危机爆发的重要原因

第二现实危机拉响警报如不修改金融监管框架将酝酿更大风险确实如此今年7月发生的股灾令人不寒而栗当时证监会为防风险大力清理配资但对于银行信托保险等其他金融行业究竟有多少资金进入市场杠杆水平如何并不清楚其后引发的股市大幅下滑以及连锁反应更让各监管部门手足无措并加剧了系统性金融风险与救助成本而早在2013年6月中国也发生了令人瞠目的货币市场流动性危机俗称钱荒?#20445;?#26356;由于央行与金融机构之间沟通不畅一度导致银行间隔夜利率一度飙升至接近30%显现出分业监管的漏?#30784;?/P>

第三金融危机后国际经验显示央行在宏观审慎方面的地位增强监管职能大大提高例如英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革取消了原有综合监管机构——金融服务局FSA赋予央行宏观审慎管理职责又将微观审慎监管职责收归央行美联储走向了超级监管者?#20445;?#19981;仅大小型金融机构均由美联储管理连金融衍生品市场的一切金融监管权?#21152;善?#31649;理而欧债危机之后欧盟亦批准了建立以欧央行为核心的银行业单一监管机制强化了欧央行在监管方面的地位

第四部门利益之间协调困难一行与三会之间三会内部之间往往存在着目标不一致导致监管效?#23454;?#19979;?#26377;?#25919;级别来说一行三会都是部级机构彼此互不隶属任务不同而由于不存在隶属关系在核心职能存在冲突和矛盾之际协调便会异常困难导致金融风险积聚例如央行与银监会方面早前对于影?#21491;?#34892;的监管力度上便存在分歧央行希望?#32454;?#30417;管而银监会则担心冲击到银行利润正如上文所提此次股灾的出现恰恰反映了三会之间内部信息交流不畅目标存在差异的局面

第五人民币国际化的必然要求金融危机以来中国?#38718;?#23618;推动人民币国际化的力度空前如?#26102;?#39033;目方面今年央行宣布境外央行国际金融组织主权财富基金可以运用人民币投资银行间市场并在沪港通的基础上进一?#25945;?#32034;深港通汇?#36866;?#22330;化方面央行完成人民?#19968;?#29575;中间价改革利?#36866;?#22330;化方面不再设置存款利率浮动上限等等伴随着人民币加入SDR人民?#39029;?#20026;储备货币水到渠成而伴随着人民币国际化地位的提升金融监管方面也应该进行相应调整以?#35270;?#26356;加开放的国际化战略防范金融风险

第六央行作为金融体系流动性的最后提供者只有打破先行监管框架才能改变当前只能获得零散化的信息碎片的局面通过协调监管掌握最全面的监管信息利用信息优势及时干预和应对避免事后救助以及相当昂贵的成本

第七金融创新特别是互联网金融的发展加大了对现有金融监管的挑战面对互联网金融的快速发展?#38718;?#23618;的态度从最初观望到如今大力支持并提出了关于促进互联网金融健康发展的指导意见而此前著名学者谢平亦提出互联网金融概念认为此?#20301;?#32852;网指导意见指出互联网其实提供的是?#25945;?#26381;务其在信息数据产品服务渠道可对接很多金融业务每一种业务都可以衍生出独立的机构然后在网上有效地整合现有分业监管机构监管的逻辑框架?#35270;?#24615;?#31995;ͣ?#28151;业监管更合适

第八容?#33258;?#25104;宏观政策的叠?#26377;?#24212;?#35805;?#32780;言货币政策往往需要根据经济周期的变化做出相机抉择但从过去经验来看由于银行业面临央行与银监会两道关卡两种力量相互作用下有时政策会产生叠?#21491;?#25110;是削弱的效果比如通胀高企经济过热之时货币政策需要维?#21046;?#32039;基调而监管部门如果加倍收紧便会造成力度过大的局面而此前一段时间经济下滑货币政策更加积极但监管部门处于对风险的考虑存贷比等指标反而成为金融机构难过的关卡两者作用相互对冲导致最终货币政策效果在执行过程中存在一定程度上的扭曲

在笔者看来上述一些原因逻辑清楚论证有据?#20013;?#30417;管框架修改势在必行当然对此笔者也发现也有一些反面的声音笔者亦罗列如下以其在调整过程中充分考虑反对面的合理性寻找相对占优的方?#28014;?/P>

一是有效监管不等同于机构框架调整用机构变更代替深层次的改革浪费人力物力达不到改革目其?#23548;?#19978;道出了更深层次的改革目标即不应是限于形式上合并更重要的是推动全方位的改革否则可能造成改革重点不明效果不佳的局面但笔者认为寻找符合现有金融发展方向而又激励相容的监管框架改革仅是第一步相关的配套改革如国企改革行政管理体制改革法制建设等需要协调推进方能达到良好初衷

二是一行三会合并重走?#19979;E?#19968;行三会分立始于20世纪90年代初不可否认这一参?#27982;?#22269;在?#32454;?#19990;纪30年代形成的分业经营?#22836;?#19994;监管模式在特定历史时期对于整顿金融秩序?#20048;?#37329;融系统腐败起了很大的作用但正如上文所谈大环境已经发生变化金融混业经营大趋势下分业监管体制已经跟不上时代发展需要应时而变

三是一行三会监管格局经过多年运行各机构专业水平已经大大提高合并会导致监管效率上的损失在笔者看来上述观点亦被现实所击倒虽然各自专业水平已经提升但股灾与钱荒都显示仅局限于各自领域的专业知识不能做到协调监管对于防范金融风险意义有限相反不论是成立协调监管机构还是三会并入央行原有的专?#23548;?#33021;都仍会得到发挥对?#23435;?#38656;过度担?#24688;?/P>

四是央行作为最后贷款者又是超级金融监管当局集所有权力于一身容易产生道德风险但正如汇金公司?#20493;?#20107;长李剑阁在近日演讲中所提今年来的?#26102;?#24066;场动荡已然显示出分业监管的道德风险更为?#29616;ء?#20013;国央行此前没有金融监管职责但有金融稳定任务如果仍然利用碎片化信息毫无疑?#24335;?#22686;?#21451;?#34892;的最后救助成本

五是分立的监管部门可以形成制衡对此讨论便如同硬币的两面增加制衡的反面便是容易出?#20013;?#35843;不畅而结合上文逻辑即无论是增加制衡也好专业性较强也罢抑或是降低道德风险?#37096;ɣ?#22312;危机已经频繁发生且损失不断加大之余仍旧持有上述传统观点恐怕已经站不住脚了

六是央?#24515;?#26631;越多越不利于传统的货币政策目标实现金融危机以来的国际经验表明各国央行的政策目标已经走向多元化加强宏观和微观审慎监管被多国纳入央行职责范围而中国货币政策目标历来多元化不仅包括低通胀保持适度的经?#36855;?#38271;创造适度的就业机会保持国际收支平衡甚至?#26800;?#37329;融稳定与改革发展

如何协调上述目标中国央行行长周小川曾表示央行会通过多目标函数加权考虑货?#20063;?#20316;以满足六大目标而笔者也在文章中国货币政策新框架思辩文章中提到为了达到多重目标下的?#25353;?#20248;选择?#20445;?#22830;行需要一手减负一手加责所谓加责即央行应?#36855;?#23439;观审慎管理方面?#26800;?#26356;多责任加强与市场沟通等所谓减负则是应该从顶层设计的角度协调推进改革过度?#26800;?#25913;革与发展之责是央行不可承受之重

二如何对金融监管框架进行调整

既然现有金融监管框架存在弊端那么寻求更佳的调整方式便迫在眉睫当然目前对于下一步如何调整学术界与政府?#38718;?#23618;并没有提出统一意见归?#19978;?#26469;大致有以下三种途径第一是强调把金融监管协调机制做实比如在国家层面成立金融稳定委员会从更高层面协调一行三会?#20445;?#31532;二是将三会监管权统一成立综合监管机构第三是仿效危机后国际央行改革最新经验将三会并入央行采取超级央?#24515;?#24335;

毫无疑问上述三种途径均是对现有制度的改进从三种方案涉及到的利益重新分配部门调整以及人员调整来看三种方案依次从简入?#20445;?#23545;应的推进?#35759;?#20134;是?#21491;?#21040;?#36873;?#30456;比之下笔者更倾向于第三种方?#28014;?/P>

原因在于对于第一个方案成立更高层面的监管机构协调一行三会?#20445;?#31508;者对其效果存疑要知道以往并非没有统筹协调监管的先例早在2004年三会?#26412;?#24314;立了监管联席会议机制而2013年钱荒发生不久国务院便批复了建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度试图使之起到协调各方防范风险的作用

然而时至今日监管联席会议机制?#27604;?#20027;要?#20999;?#24687;交流?#25945;?#24847;义有限按此逻辑如果仅是在机构松散的情况下将一行三会合并在大?#38718;?#26426;构之下各?#38405;?#37096;利益与各部门目标不改变激励机制没有形成与此同时金融监管与货币政策的施行又是专业性相当强的工作期待微观基础分散而?#38718;?#26426;构进行专业性判断帮助多方协调?#35759;?#39047;大亦有些理性化色彩

对于第二种方案将三会监管权统一成立综合监管机构虽然上述监管可以满足三会之间的监管真空发挥规模经济效应但央行与新成立的监管委员会如何协调更是未知无法改变央行作为最后贷款人与信息不对称方面的困局一旦危机发生成本必然?#32454;ߡ?/P>

?#23548;?#19978;危机之后英国金融监管的改革经验可以给我们提供诸多启迪可以看到危机之前英国由金融服务局FSA对银行证券保险业金融机构实施统一审慎监管但金融危机的爆发促使英国思考宏观审慎监管的必要取消了FSA改为以构建强有力的中央银行为核心的新型监管架构FSA前主席特纳勋爵LordAdairTurner更是在操刀改革时提到在一个完美世界中我宁愿希望我们能够在2005年或2006年的时候就完成这项改革

对于第三种方?#28014;?#31508;者认为虽然其利益牵涉更深部门调整人员变动更多但改革更为彻底与国际化发展方向更为接近一旦完成可以深刻改革以往监管框架的弊端帮助央行获得信息优势降低最终贷款人的救助成本并有助于宏观审慎管理的实现

当然正如不少有益建议所提到的三会纳入人民银行只是协调监管框架改革的一步在笔者看来未来监管协调机制应该遵循立体式改革模式即从横向纵向立向三个方位进行协调改革方能发挥作用

具体来看所谓横向意?#37117;?#20013;监管权三会并入央行在现有货币政策委员会的基础上建立相对独立的金融稳定委员会负责宏观审慎管理和系统重要性机构的监管所谓纵向?#27425;?#23545;现有三会投资者保护局合并成立金融行为监管局进行微观监管与投资者保护所谓立向?#27425;?#20462;改中央地方金融监管事权划分体制对不跨省经营的各类准金融机构由省政府进行监管

更进一步在笔者看来金融监管协调不应仅限于金融领域未来国有企业是否仍然存在预算软?#38469;?#30417;管者能否做到监管而?#24688;?#20027;管?#20445;?#22830;行如何做好?#20048;?#37329;融风险等也关系到全国范围内的改革方案落地如简政放权国有企业改革财税改革甚?#38142;f局?#19978;来讲涉及到依法治国依法行政的治国理念远非简单机构合并便可万事无?#24688;?/P>

从长远来看建立现代化的金融协调监管体制挑战重重全国范围内的相关配套改革牵一发动全身在不断探?#30333;?#27714;更加完善的监管框架基础上只有多重改革协调推进才能达到提升金融监管体制确保金融稳定促进经济发展的初衷

沈建光 瑞穗证券亚洲公司董事总经理首席经济学家

正文已结束您可以按alt+4进行评论

    ?#35753;?#25512;荐